Las
iniciativas de las Administraciones Públicas Españolas para afrontar las
demandas ciudadanas en materia de transparencia y buen gobierno, aunque
están avanzando en los últimos años, en mi opinión, no lo están
haciendo al ritmo que exigen los cambios organizativos, tecnológicos y
culturales necesarios.
Son
numerosas las normas aplicables al sector público que recogen principios
de actuación y obligaciones concretas en materia de transparencia y
buen gobierno como, por ejemplo, la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público, la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios
Públicos o la Ley de Contratos del Sector Público. Sin embargo, el paso
decisivo para reconocer y garantizar el acceso a la información y
establecer obligaciones de buen gobierno que deban cumplir los
responsables públicos se da con la puesta en marcha efectiva de la Ley
19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno. Uno de los efectos de esta Ley ha sido la aprobación e
implantación de Leyes de transparencia en la mayoría de las Comunidades
Autónomas.
La
implantación de esta ley no está exenta de problemas, especialmente para
las entidades públicas de menor tamaño (a modo de ejemplo, existen más
de 5.000 municipios de menos de mil habitantes). Por ello, considero
necesario desplegar en las organizaciones públicas mejores estrategias
de implantación que tengan en cuenta: instrucciones y criterios,
modificaciones en procesos internos, herramientas y sistemas de gestión,
modificaciones en la estructura organizativa, formación de los
empleados, medios necesarios y, especialmente, el papel de la tecnología
y sus aplicaciones.
En
cualquier caso, máxime si consideramos la persistente preocupación
ciudadana por los casos de corrupción, hay que seguir reforzando los
mecanismos de transparencia, acceso a la información y rendición de
cuentas para mejorar la credibilidad y confianza en las Administraciones
Públicas. Y, en este sentido, contar con mecanismos de control internos
y externos de la actividad económico-financiera pública fuertes
constituye una tarea clave para contribuir a la promoción del buen gobierno.
¿Qué actuaciones se están llevando a cabo para mejorar el control interno en el sector público?
En los
últimos años se están produciendo importantes desarrollos normativos que
pretenden impulsar un control económico-presupuestario más riguroso, y
reforzar el papel de la función interventora en los distintos niveles de
gobierno de las Administraciones Públicas. El control interno siempre
que ve situaciones de irregularidad emite una alerta a través de sus
informes que luego llegan a las instituciones de control externo, siendo
un elemento clave para la gestión de los riesgos.
Los cambios
normativos realizados han pretendido modernizar diversos aspectos de la
función interventora, tales como los procedimientos de control y
metodología de aplicación, los criterios de actuación, los derechos y
deberes del personal controlador o los destinatarios de los informes.
Sin
embargo, mientras en los ámbitos Central y Autonómico se han producido
bastantes avances, existe una cierta homogeneidad en los procedimientos
de control utilizados y es habitual la colaboración con los auditores
privados en el desarrollo de los planes anuales de control de las
intervenciones, el sector local ha ido a la zaga. Para cubrir este
desfase en materia de control, está prevista la aprobación de un Real
Decreto por el que se regula el régimen jurídico del control interno en
las entidades del sector público local, norma a la que ya me he referido
con anterioridad.
La
aprobación definitiva de esta regulación presenta especial interés para
los auditores privados, ya que prevé que el Plan Anual del Control
Financiero, ejecutado según análisis de riesgos, deberá asegurar,
conjuntamente con el ejercicio de la función interventora, al menos, un
control efectivo del 80% del presupuesto consolidado. En tres ejercicios
consecutivos el 100%. En este marco, y teniendo en cuenta la
configuración del universo local, se abre una línea de colaboración con
las intervenciones, a través de los informes sobre actuaciones
programadas, principalmente cuentas anuales de sociedades mercantiles
locales y fundaciones, ayudando al cumplimiento de esos objetivos.
Las EIP cuentan ya con la figura del Compliance Officer
para garantizar que se cumplan los objetivos de aplicación de buen
gobierno y control interno. ¿Se puede extrapolar esta figura al ámbito
público para aproximar estas prácticas al sector?
Es cierto
que no resulta demasiado coherente que el Estado, como organización, no
haya adoptado medidas de prevención similares a las que obliga a
implantar a las empresas, que por otra parte vienen siendo requeridas
por organizaciones internacionales como Naciones Unidas, Consejo de
Europa o la OCDE.
Aunque hay
normas de carácter general, como la de contratos, la de concesión de
subvenciones públicas, las leyes de transparencia o las que regulan los
conflictos de interés, entre otras, que contienen aspectos encaminados
directa o indirectamente a la prevención de la corrupción, la realidad
evidencia que no son suficientes.
Estoy
convencido que es necesario en las entidades del sector público
potenciar medidas de autoregulación, que incrementen los controles
internos de cada organización. Dentro de estas medidas se debería poner
especial énfasis en la necesidad de contar con un código de conducta o
código ético que, como en el caso de las empresas privadas, se considere
la piedra angular del cumplimiento normativo, y su función principal
consistiría en dejar claro cuáles son los valores de la organización.
Ahora bien,
en mi opinión, uno de los principales obstáculos para el desarrollo de
la ética pública es la escasa importancia que, hasta muy recientemente,
se le ha dado al análisis de riesgos, como elemento clave de cualquier
sistema de cumplimiento, tanto para asegurar su racionalidad como para
elaborar códigos de conducta. Además, en la actualidad, en las
Administraciones Públicas, no hay suficiente personal capacitado para
llevar a cabo esta tarea, por lo que, mientras sea así, no quedaría otra
opción que externalizar esta actividad.
Y, en
última instancia, cabría plantearse el diseño del modelo institucional
del cumplimiento normativo. Mi propuesta sería que cada organismo
nombrara un responsable de prevención de la corrupción -Compliance Officer-, supervisado por un órgano de vigilancia independiente de los cargos políticos que dirijan la administración.
En
Navarra funciona con éxito un modelo mixto donde los organismos públicos
se apoyan en auditores privados. Eso les permite auditar anualmente
todos los ayuntamientos de más de 9.000 habitantes. ¿Qué impide extraer
este modelo al resto de Comunidades en España?
La Cámara
de Cuentas de Andalucía lleva aplicando la fórmula de colaboración con
auditores privados en el ámbito local desde hace unos años con bastante
éxito. Creo que cualquier medida que permita reforzar la labor de
fiscalización debería ser incentivada, para que el ciudadano tenga
conocimiento de la utilización que se está haciendo de los fondos
públicos.
Sin
embargo, en la actualidad, a mi modo de ver, existen una serie de
obstáculos que están retrasando que el modelo se extienda a más órganos
de control autonómicos: restricciones presupuestarias en los OCEX;
insuficiente especialización de las empresas en materia de auditoría
pública; ausencia de una cultura administrativa de colaboración
público-privada en los OCEX; resistencia interna de los cuerpos
funcionariales; interferencias políticas que retrasan o aplazan la toma
de decisiones.
A medida
que estas barreras en la contratación externa de auditores privados se
vayan salvando, pienso que la colaboración se incrementará y podría ser
un pilar esencial de la estrategia de los OCEX para el fortalecimiento y
ampliación de sus Planes de Actuación.
El
Ayuntamiento de Madrid, con un presupuesto anual de más de 4.000
millones, nunca ha hecho una auditoría externa completa. Esta situación
la viven muchos ayuntamientos de más de 50.000 habitantes en España.
¿Los ayuntamientos de las principales ciudades europeas están obligados
por ley a auditarse? ¿Por qué no se obliga en nuestro país a que cambie
esta situación?
Habría que
comenzar señalando que en el ámbito Europeo existe una gran diversidad
en los sistemas de control externo del sector público. Desde la European Organization of Regional Audit Institutions
(EURORAI), de cuyo Comité Directivo formo parte, hemos podido constatar
las importantes divergencias existentes en la realización del control
externo a nivel local en los diferentes países europeos. Así, mientras
en algunos casos existe una participación de los auditores privados en
la realización de auditorías financieras (por ejemplo, Londres o Praga),
en otros casos, los más, son instituciones de control, ya sea estatales
o regionales, o Comités de Auditoría los que ejercen el control de la
actividad económico-financiera (por ejemplo, Roma, Viena, Estocolmo,
Moscu, San Petersburgo, Berlin, Amsterdan, Varsovia o Zurich). En el
caso Español, sólo el Ayuntamiento de Barcelona (y sus entes
instrumentales) está sometido a auditoría financiera de forma
sistemática, siendo ésta realizada por una o varias firmas privadas.
En cuanto a
la fiscalización externa de los 143 municipios españoles de más de
50.000 habitantes, función reservada, como ya he comentado, a las
Instituciones de Control externo, la falta de medios impide realizar
auditorías de regularidad, financiera y legal, con periodicidad anual,
pero se realizan fiscalizaciones horizontales, sobre las principales
áreas de riesgo, de manera habitual.
En
cualquier caso, sería necesario un cambio normativo, que ya fue
anunciado por algún grupo político en su programa electoral, pero se
quedó en el limbo, que recogiera la obligatoriedad de auditar los
municipios de cierta dimensión de forma periódica. Y, de no ser posible
con carácter anual, al menos dos veces en cada legislatura.
Para ello,
en mi opinión, se pueden barajar dos modelos. El que podríamos denominar
Modelo ICAC, que ha sido propuesto en reiteradas ocasiones por la
Corporaciones de Auditores, que estaría caracterizado por: auditoría de
cuentas anual obligatoria de acuerdo con lo establecido en el LAC y la
normativa reguladora de la auditoría de cuentas; revisión de
cumplimiento anual obligatoria; se realizarían por auditores de cuentas o
sociedades de auditoría inscritos en el ROAC; creación de un Consejo
Consultivo de Auditoría del Sector Público, que asesoraría Comité de
Auditoría de Cuentas del ICAC. Esta propuesta sería independiente y
compatible con las funciones de las Instituciones de Control Externo y
del control interno.
Y, de otro lado, el que podríamos denominar, Modelo Audit Commission,
con el que personalmente me siento más identificado, y que consistiría
en: Auditoría de cuentas y revisión de cumplimiento anual obligatorias.
Una Comisión selecciona (contrata y cesa) a los auditores, para reforzar
la independencia del ente auditado, que realizan las auditorías; la
Comisión elabora un código de práctica de auditoría, de obligada
aplicación por los auditores; la Comisión, entidad de carácter público,
se financia de los honorarios que se cobran a las Entidades Locales por
las auditorías; los auditores nombrados por la Comisión también
certifican las solicitudes por parte de los organismos auditados de
subvenciones específicas a ministerios y otras devoluciones financieras.
Este trabajo se cobra por separado. En esta propuesta las Instituciones
de Control Externo asumirían como propias las auditorías realizadas,
evitando duplicidades fiscalizadoras.
La Junta calculó un coste de 1,77 millones en este año por la creación del Cuerpo de Interventores y Auditores
Normas técnicas
ANEXO I - Modelo IRCIA
Anexo Nota Técnica 1-2017 
Anexo Nota técnica 2/2015 sobre circularizaciones y confirmaciones de saldo (word)
