Una de las cosas que más preocupa a los ciudadanos es el correcto uso de su dinero. En épocas de crisis, muchos ciudadanos adquieren mayor conciencia del hecho de que lo público no es que no sea de nadie, sino que es de todos, y les preocupa el uso que se haga de su dinero. No solo quisieran evitar la corrupción, sino el despilfarro y la ineficiencia: pagan sus impuestos no para que alguien se los quede, los malgaste o los asigne incorrectamente, sino para satisfacer las necesidades de índole pública y ello con el mayor grado de eficiencia posible.
Es en este momento cuando los ciudadanos miran con mayor intensidad a las instituciones de control externo (OCEX), porque esperan de ellas que les digan si las cuentas que presentan los gobernantes son veraces, si el dinero se ha gastado con respeto a la legalidad y si se ha gastado con eficacia y economía.
El sistema español de control externo está constituido por el Tribunal de Cuentas, con competencia sobre todo el sector público y, por tanto, sobre todo el territorio de España, y los órganos de control externo autonómicos, con competencia sobre el sector público de la respectiva comunidad autónoma. En teoría, se puede producir solapamiento, e incluso duplicidades de actuación, ya que el Tribunal de Cuentas y los órganos de control autonómicos —allí donde existen— podrían fiscalizar simultáneamente las comunidades autónomas y las entidades locales. En realidad no ocurre así, ya que el Tribunal de Cuentas se limita a fiscalizar a las comunidades autónomas donde no hay OCEX y elabora un informe anual conjunto sobre la base de sus propias fiscalizaciones y las de los OCEX, y los programas de fiscalización de las entidades locales se coordinan con los OCEX para evitar solapamientos. En realidad, no hay problema de duplicidad, sino de insuficiencia, ya que los recursos legales, materiales y humanos puestos a disposición tanto del Tribunal de Cuentas como de los OCEX resultan insuficientes para el cumplimiento de su misión.
Es preciso que las instituciones de control hagamos balance y nos preguntemos qué debe cambiar en nuestro ámbito de actuación para dar respuesta a las inquietudes ciudadanas.
La insuficiencia de medios es fundamental si se quiere fortalecer el control externo
Al formarse el sistema español de control externo al ritmo de desarrollo de los distintos estatutos de autonomía, los OCEX autonómicos no son uniformes, ni tienen la misma tradición ni, desde luego, la misma experiencia, por lo que no es sencillo, ni inteligente, hacer tabla rasa con el objeto de hacer un diagnóstico encaminado a su mejora, ni, desde luego, puede un artículo de prensa pretenderlo. Por ello me centraré en la insuficiencia ya mencionada como cuestión fundamental que se debe abordar si se quiere fortalecer el control externo para dar respuesta a las demandas ciudadanas.
Cualquier persona con un mínimo conocimiento de las horas de trabajo que supone la realización de una auditoría sabe que el conjunto de recursos humanos y materiales con que cuentan el Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo autonómicos resulta insuficiente para fiscalizar con regularidad al sector público estatal, al sector público autonómico y, desde luego, al sector público local, constituido por ayuntamientos, diputaciones, consejos y cabildos insulares, comarcas, mancomunidades, consorcios, entidades metropolitanas, entidades locales menores y las empresas, entes y organismos que de todos ellos dependen. Es más, creo que serían insuficientes también si limitáramos esa fiscalización regular a aquellas entidades locales que superen un tamaño razonable.
La carencia de medios se pone de manifiesto en los retrasos con los que, en muchos casos, se publican los informes de los sectores público estatal y autonómico y en la baja proporción de entidades locales que son auditadas.
En cuanto a la insuficiencia de medios legales, basta comparar las herramientas puestas a disposición de la inspección de los tributos para ejercer su función con las que cuentan los distintos órganos fiscalizadores para ejercer la suya, siendo claramente favorable esa comparación para la inspección.
La Ley General Tributaria aprobada hace no muchos años relaciona las facultades de la inspección, que incluyen la posibilidad de adoptar medidas cautelares y ha reforzado especialmente las sanciones por incumplimiento del deber de suministrar información a la Administración Tributaria —incluso de terceros— y por resistencia, obstrucción, excusa o negativa a la actuación de la misma, estableciendo sanciones que pueden ir desde los 150 hasta los 600.000 euros.
Basta comparar las herramientas de la inspección de los tributos con las del resto
Frente a ello, la obligación de proporcionar información de terceros es mucho más difusa, y las multas que puede imponer el Tribunal de Cuentas oscilan entre 60 y 900 euros y se aplican mediante un procedimiento mucho más rígido y tortuoso. Algo similar ocurre con el resto de los órganos de control externo, dándose el caso de que casi ninguno de los mismos posee potestad sancionadora.
Por ello, planteo aquí algunas ideas que, tras el debido debate y reflexión, podrían convertirse en medidas a adoptar por los órganos de control externo o en reformas legislativas:
1. Generalización de las auditorías/fiscalizaciones anuales a todas las entidades locales que superen una mínima dimensión y establecimiento de las auditorías/fiscalizaciones de mandato (o periódicas) para el resto.
Para llevar a cabo esta propuesta caben dos posibilidades:
a) Hacerlo según el modelo actual, con o sin una colaboración subordinada de empresas de auditoría. Ello exigiría dimensionarlos adecuadamente en cuanto a recursos materiales y humanos con un incremento notable de las actuales dotaciones presupuestarias.
b) Establecer un modelo, análogo al de otras experiencias europeas, en el que el órgano de control externo más cercano al ente auditado realizara la auditoría con sus propios medios o con la colaboración de empresas de auditoría, cargando los costes al ente auditado.
2. Elaboración de una ley general (o, en su caso, leyes de los parlamentos autonómicos con competencia para ello) de fiscalización análoga a la Ley General Tributaria (que sirve a la Administración Tributaria ya sea estatal, autonómica o local) que establezca los procedimientos fiscalizadores y las obligaciones de colaboración con los órganos de control de entidades públicas así como de las empresas privadas y particulares, y el régimen sancionador que habrá de ser tan eficaz y expeditivo como el que recoge la LGT.
3. Generalización de los estudios sectoriales y las auditorías operativas, que tienen como objetivo pronunciarse acerca de la economía, eficacia y eficiencia en la provisión de los servicios públicos locales.
La adopción de estas medidas contribuiría a mejorar el control externo, favoreciendo la mejora de la gestión y la detección de incumplimientos en el uso del dinero público.
Antonio Mira-Perceval Pastor es síndic de Comptes de la Comunidad Valenciana.
